Montag, 31. Oktober 2011

Sind nationale Europa-Debatten das, was wir brauchen?

Timothy Garton Ash kommentiert in einer seiner immer wieder lesenswerten Kolumnen die Europadebatten der vergangenen Woche im Deutschen Bundestag und im britischen House of Commons.

Land für Land, Parlament für Parlament erhebt seine Stimme und sagt: So weit und nicht weiter. Doch worauf eine Nation besteht, kann die andere nicht annehmen: Deutschlands Muss ist Griechenlands Kann-nicht; Nicolas Sarkozys Essenziell ist Angela Merkels Unmöglich; die rote Linie der Slowakei ist das unverzichtbare Minimum Spaniens. Und jeden Tag wird diese Kakophonie nationaler Demokratien Beute der transnationalen Supermacht der Märkte.

Dabei scheinen die Parlamentarier jedes Landes nur in einem übereinzustimmen:

Redner für Redner, einschließlich dem Fraktionschef der Grünen, erhob sich, um darauf zu bestehen […] dass jede neue finanzielle Verpflichtung Deutschlands zur Rettung der Eurozone „hier, im Deutschen Bundestag“ debattiert und beschlossen werden muss. Höre ich da ein affektiertes „Hört, hört!“ von den Hinterbänken der Conservative Party? An beiden Orten ist es vollkommen klar, dass die demokratische Legitimität für europäische Entscheidungen von den nationalen Parlamenten, nicht dem Europäischen Parlament kommt.

Getrieben von nationalen Interessen

Getrieben werden die nationalen Parlamentarier dabei aber von nationalen Öffentlichkeiten, die leider jeweils unterschiedliche nationale Interessen generieren. Timothy Garton Ash macht das an Merkels Bundestagsrede fest, die nur so vor Affronts gegen andere europäische Mitgliedstaaten strotzte. Zunächst fordert sie eine ständige „Überwachung“ für Griechenland („Man bedenke für einen Moment, wie sich dieses deutsche Wort in griechischen Ohren, mit den griechischen Erfahrungen anhört“, schreibt Garton Ash); dann lehnt sie die von Frankreich geforderte Einbindung der EZB in den Euro-Rettungsfonds ab; schließlich verlangt sie eine EU-Vertragsreform, die ihrer Meinung nach in wenigen Monaten erledigt sein könnte, obwohl sie wissen müsste, dass es für die britische Regierung bei einer Vertragsreform kaum vermeidbar wäre, angesichts des öffentlichen Drucks noch weitere Forderungen nach einer Neudefinition des Verhältnisses zwischen Großbritannien und der EU zu stellen.

Sind noch irgendwelche europäischen Partner übrig, die [Merkel] vergrätzen könnte, um die eigenen deutschen Wähler davon zu überzeugen, die Hälfte von dem zu tun, was notwendig ist? Ach ja, es wird nötig sein, harte und durchgreifende Maßnahmen gegenüber Staaten zu ergreifen, die den Stabilitäts- und Wachstumspakt der Eurozone dauerhaft brechen … „und Griechenland ist nicht der größte“. Der ist für dich, caro Silvio.

Nationale Europadebatten sind noch keine europäische Öffentlichkeit

Eigentümlicherweise aber ist die Kolumne von Garton Ash mit der Überschrift versehen, diese nationalen Europa-Debatten seien genau das, was wir brauchen. Er bezieht sich damit darauf, dass die Europapolitik verstärkt Thema der öffentlichen Aufmerksamkeit werden muss und dass deshalb auch europapolitische Referenden über eine Vertragsreform durchaus wünschenswert sind. Sie würden, so Garton Ash, eine Auseinandersetzung auslösen, in der sich letztlich die besseren Argumente derer durchsetzen würden, die eine Fortsetzung der europäischen Integration befürworten.

Hoffen wir, dass das kein überzogener Optimismus ist. Schon Jürgen Habermas musste feststellen, dass es einen herrschaftsfreien Diskurs, in dem sich am Ende die besten Argumente durchsetzen, in der vermachteten Realität leider nicht gibt. Solange unsere Europadebatten wirklich nur national bleiben, werden sie immer von nationalen Politikern dominiert sein, die ihre eigenen national geprägten Vorstellungen davon haben, in welche Richtung sich die Europäische Union entwickeln soll. Eine Vertragsreform aber kann es immer nur zu 27 geben, und sie kann niemals alle nationale Interessen befriedigen, sondern allenfalls, wenn man Glück hat, das gemeinsame europäische. Was wir also brauchen, ist eine gesamteuropäische Debatte – und die bekommen wir nicht über die nationalen Parlamente, sondern nur über das europäische, nicht durch nationale Referenden über eine Vertragsreform, sondern höchstens durch ein gesamteuropäisches.

Sonntag, 30. Oktober 2011

Der spanische Parlamentswahlkampf und die europäische Wirtschaftspolitik

Wie El País heute berichtet, ist die Europapolitik gerade dabei, zu einem zentralen Wahlkampfthema für die spanischen Parlamentswahlen am 20. November zu werden. Zwar hatte die führende Oppositionspartei, die konservative PP (EVP), die derzeit fast fünf Millionen Arbeitslosen in Spanien zunächst allein als Folge des wirtschaftspolitischen Versagens der sozialistischen Regierung (PSOE/SPE) darstellen wollen. Dank der diversen Gipfeltreffen in den letzten Tagen aber wird der Öffentlichkeit inzwischen bewusst, dass die Strategie zur Überwindung der europäischen Wirtschaftskrise weniger in Madrid als in Brüssel entschieden wird.

Interessant ist nun, wie die verschiedenen Parteien mit dem Thema umgehen. Während der PSOE-Spitzenkandidat Alfredo Pérez Rubalcaba fordert, die EU müsse von ihrer unsozialen Austeritätspolitik abrücken und stärker auch Konjunkturmaßnahmen ergreifen, um das Wirtschaftswachstum zu fördern, argumentiert der PP-Kandidat Mariano Rajoy, die Austerität sei richtig, die spanische Regierung habe aber im Europäischen Rat nicht vehement genug die spanischen Interessen vertreten, als es um die Rekapitalisierung der Banken ging. Während die PSOE das Problem also in Form eines innenpolitischen Links-Rechts-Gegensatzes beschreibt, argumentiert die PP typisch außenpolitisch (und reichlich unkonkret) mit nationalen Interessen.

Das wahltaktisch Reizvolle daran ist, dass sich durch das unterschiedliche Framing jeweils unterschiedliche Verantwortungszuschreibungen ergeben. Solange die Europapolitik als Außenpolitik und die wirtschaftspolitische Lage Spaniens vor allem als nationale Angelegenheit verstanden wird, richtet sich die Unzufriedenheit über die Arbeitslosigkeit klar gegen die PSOE, was die Bürger zur Wahl der politischen Alternative, also der PP, animiert. Sobald man die Europapolitik jedoch als Innenpolitik auffasst, drehen sich die Mehrheiten um, denn in der EU geben die Konservativen um Merkel und Sarkozy den Kurs vor – die sozialistische spanische Regierung erscheint da nur als der Fels in der austeritätspolitischen Brandung, während die PP genau für das steht, was die EU ohnehin schon seit Monaten ohne Erfolg tut.

Resignation vor den Wahlen

Letztlich aber, das kann man wohl jetzt schon voraussagen, wird die Europapolitik die spanischen Wahlen nicht entscheiden. Denn auch wenn die Öffentlichkeit ihre Bedeutung allmählich zu verstehen beginnt: Wirklich ändern können die Spanier mit ihren nationalen Wahlen ja doch nichts, denn wenn sie tatsächlich einen neuen wirtschaftspolitischen Kurs wollten, dann müssten sie wohl eher die deutsche Bundesregierung abwählen als die ihres eigenen Landes. Entsprechend resigniert reagierte dann auch kürzlich Vicente del Bosque, der spanische Fußballnationaltrainer, in einem Interview auf die Frage, was er sich denn von dem neu zu wählenden Regierungschef erhoffe:

Ich würde den künftigen Ministerpräsidenten bitten, dass er bei seinen Maßnahmen pragmatisch ist, obwohl ich weiß, dass wir sowieso irgendwie Sklaven der Europäischen Union sind.

In einem anderen Artikel heute stellt El País dann noch fest, dass die deutsche Bundesregierung sich auf den Gipfeln der letzten Woche zwar in allen wichtigen Fragen, vom griechischen Schuldenschnitt bis zur Rekapitalisierung der Banken, durchgesetzt hat.

Doch in Wirklichkeit hat Deutschland einen Pyrrhussieg gewonnen: Zuletzt wird Berlin – ebenso wie der Rest von Europa – für die Entwertung des europäischen Projekts bezahlen müssen […]

Wenn es nicht noch zu einer sehr großen Überraschung kommt, wird übrigens die PP bei den spanischen Parlamentswahlen einen hohen Sieg erringen. Mit einer Arbeitslosenquote von 21,5 Prozent (45,8 Prozent unter den 16- bis 24-Jährigen) würde wohl jede Regierung eine Wahl verlieren, egal ob sie ihre Wirtschaftspolitik noch selbst kontrolliert oder nicht. Damit werden dann fast alle großen EU-Mitgliedstaaten eine EVP-geführte Regierung haben.

Korrekturhinweis: In einer ersten Version dieses Beitrags hieß es, dass nach den spanischen Wahlen alle sechs großen EU-Mitgliedstaaten von der Europäischen Volkspartei regiert würden. Die britischen Konservativen gehören jedoch nicht der EVP an, sondern der Allianz der Europäischen Konservativen und Reformisten (AECR).

Zwiedenken in der Süddeutschen Zeitung

Wenn es um Europapolitik geht, gibt es (nicht nur, aber auch) in vielen deutschen Medien ein eigentümliches Zwiedenken. Einerseits neigt man immer noch dazu, die europäische Integration als eine rein außenpolitische Angelegenheit zu sehen, in der die 27 Regierungen jeweils ihre Nationalstaaten vertreten und auf diplomatischem Weg miteinander um Einfluss ringen. Und andererseits macht man sich gerne und oft Gedanken über die deutsche Demokratie, die gefährdet sein könnte, weil wichtige Entscheidungen nicht mehr im Bundestag, sondern auf EU-Ebene getroffen werden.

Die Süddeutsche Zeitung hat diese Woche sehr schön vorexerziert, wie das geht. Die demokratietheoretische Perspektive hat am Dienstag Heribert Prantl dargelegt: Der hat zwar kein Problem mit dem Eingeständnis, dass der Bundestag „noch nicht ganz auf seine neuen EU-Aufgaben eingestellt“ ist und im Haushaltsausschuss Parlamentarier arbeiten, „denen die europäischen Dinge noch recht fremd sind“. Aber die „Funktionslogik“, nach der es in Europa vor allem auf effiziente Entscheidungen ankomme, sei ohnehin falsch, denn: „Das europäische Betriebssystem ist nicht der Euro, sondern die Demokratie.“ Deshalb sei es gut, dass das Bundesverfassungsgericht die Beteiligung des Bundestags an europapolitischen Angelegenheiten erzwinge, während die „Verfassungsgerichte anderer EU-Staaten ihre Fahne schnell eingerollt haben“. Letztlich nütze das auch der Bundesregierung: „Die Kanzlerin ist nicht gefesselt durch die Parlamentsrechte, sondern gestärkt. Sie muss nämlich nicht zu jedem Brüsseler Ansinnen und nicht zu allen Forderungen nach immer höherer Haftung des deutschen Staates Ja und Amen sagen – weil es den Bundestag gibt“. Und das ist wohl auch notwendig, denn „Brüssel hat sich so daran gewöhnt, der direkten Demokratie möglichst aus dem Weg zu gehen, dass dort manche jetzt auch die repräsentative Demokratie stört“.

Am Freitag dann präsentierte Martin Winter die außenpolitische Sicht: In seinem Kommentar lobt er die Gipfelbeschlüsse vom Mittwoch, mit denen das „Vertrauen in die EU wiederhergestellt“ worden sei. Allerdings habe sich dabei das „Machtgefüge in der Europäischen Union […] nachhaltig verschoben“. Da Frankreich, Italien und Großbritannien an Einfluss verlören, bleibe nur noch Deutschland übrig: „Das Tempo und die Methoden der Krisenbewältigung wurden und werden von Berlin vorgegeben.“ Dabei wird das „Auseinandertreiben der europäischen Länder in wichtige und unwichtige“ zwar irgendwie als etwas Negatives angesehen, aber so richtig ein Problem hat Winter dann doch nicht damit: Im Gegenteil brauche Deutschland jetzt „den Mut, da voranzugehen, wo andere noch zögerlich abwarten“ – dass die anderen dann schon mitkommen werden, wohin die Bundesregierung sie führt, versteht sich wohl von selbst. „Träges Abwarten, bis alle so weit sind, sich zu bewegen oder eine vernünftige Haushaltspolitik zu betreiben, kann sich die EU nicht mehr leisten.“

Nun sei es der Süddeutschen gestattet, dass ihre Redakteure auch mal unterschiedliche Sichtweisen vertreten. Aber merken Prantl und Winter eigentlich überhaupt, wie sie aneinander vorbeireden? Für Prantl scheint „Brüssel“ irgendetwas Bedrohliches zu sein, das am liebsten die Demokratie abschaffen würde – Winter dagegen kommt gar nicht auf die Idee, dass Entscheidungen auch irgendwie anders als intergouvernemental im Europäischen Rat fallen könnten. Prantl würde auch auf den Euro verzichten, wenn dies nötig sein sollte, um die nationalen Demokratien zu bewahren, und kritisiert die nicht-deutschen Verfassungsgerichte für ihre Nachgiebigkeit gegenüber der europäischen Integration – Winter dagegen sieht nur die Priorität, dass nun alle eine „vernünftige Haushaltspolitik“ im deutschen Sinne zu betreiben haben, und kümmert sich nicht im Geringsten darum, ob die Parlamente der anderen Staaten wohl auch dazu gewillt sein werden.

Nur in einem sind sich beide Kommentatoren offenbar einig: Die supranationalen Institutionen interessieren sie nicht. So kommt Prantl gar nicht erst auf die Idee, dass Demokratie auch auf überstaatlicher Ebene möglich sein könnte, und Winter verschwendet keinen Gedanken daran, ob nicht statt der deutschen Bundesregierung auch die Europäische Kommission die wirtschaftspolitische Führungsrolle übernehmen könnte. Warum auch? Das implizite Idealbild vieler deutscher Medien (und es ist ja nicht so, als ob die Süddeutsche hier zu den schlimmsten zählen würde) scheint nicht die europäische Demokratie zu sein – sondern eine Europäische Union, in der der Deutsche Bundestag beschließt und die übrigen europäischen Staaten folgen.

Samstag, 29. Oktober 2011

Ein Novum

„Das gab es noch nie“, schreibt Spiegel online: Die französische Sektion der Europäischen Volkspartei scheint sich vor den dortigen Wahlen tatsächlich programmatisch mit der deutschen Sektion der Europäischen Volkspartei abstimmen zu wollen. Sicher eine gute Nachricht, aber sollte das nicht eigentlich eine Selbstverständlichkeit sein?

Was passiert, wenn Europa deutsch wird


Exportsteigerung durch Lohnsenkung als Lösung der europäischen Krise?
Da die deutsche Bundesregierung anscheinend sowohl entschlossen als auch in der Lage ist, dem Rest der Eurozone ihre wirtschaftspolitischen Modelle aufzudrängen, stellt sich die Frage, welche Absicht sie eigentlich damit verfolgt und in welcher Weise sie dadurch die Probleme der Schuldenkrise zu lösen plant. Natürlich ist es nicht ganz sicher, ob die Bundesregierung überhaupt einen Plan hat – aber gehen wir einmal davon aus, dann lassen die Forderungen, die sie in den letzten Monaten an den Rest von Europa stellte, folgende Rückschlüsse über die deutsche Strategie für Europa zu:

Leitbild des deutschen Reformansatzes scheint der merkantilistische Gedanke zu sein, dass Importe etwas Schlechtes und Exporte etwas Gutes sind. Wenn ein Land viele Waren aus dem Ausland kauft, um sie zu konsumieren, so muss es dafür bezahlen, es wird ärmer und muss Schulden machen. Wenn es dagegen viele Waren ins Ausland verkauft, bekommt es dafür Devisen, es wird also reicher; und außerdem steigt dank der Auslandsnachfrage die Produktion, sodass neue Arbeitsplätze entstehen. Also muss ein Land, um einer Wirtschaftskrise zu entkommen, nach Möglichkeit seine Exporte steigern und seine Importe senken.

Dafür ist es, so der nächste Gedankenschritt, notwendig, die „Wettbewerbsfähigkeit“ des Landes zu steigern. Wie das geht, konnte man in Deutschland in den letzten Jahren an der Agenda 2010 sehen: Durch das Senken von Löhnen und Sozialleistungen sanken auch die Preise für deutsche Produkte, sodass sie für Käufer im Ausland attraktiver wurden und die Exporte stiegen. Zugleich sank damit natürlich auch die Kaufkraft der Arbeitnehmer in Deutschland, was sich zwar schlecht auf die Binnennachfrage auswirkt, aber auch die Importe bremst. Dadurch wuchs der Exportüberschuss, die deutsche Wirtschaft konnte sich aus der Krise befreien, und die Arbeitslosigkeit ging enorm zurück. (Eine ähnliche Strategie des Wachstums dank niedriger Löhne und Exportüberschuss verfolgt auch die Volksrepublik China, sodass Deutschland 2009 nach sieben Jahren erstmals nur noch Vize-Exportweltmeister war – eine Tatsache, die in den deutschen Medien nicht ohne Bekümmern aufgenommen wurde.)

Das deutsche Modell übertragen

Die Kehrseite der Medaille war natürlich, dass irgendjemand die Produkte kaufen musste, die Deutschland exportierte: Dafür boten sich in den letzten Jahren neben den USA vor allem die südeuropäischen Euro-Länder an, deren Importe weit höher waren als die Exporte und die sich deshalb verschulden mussten. (In der deutschen Politiker- und Mediensprache: „Sie lebten über ihre Verhältnisse.“) Da die Rückzahlung dieser Schulden nun gefährdet ist, setzt sich die Bundesregierung offenbar für eine Übertragung des eigenen Erfolgsmodells ein: Wenn auch die verschuldeten Staaten ihre „Wettbewerbsfähigkeit steigern“, also Löhne und Sozialleistungen senken, so werden auch dort die Importe sinken und die Exporte steigen, sodass Devisen in das Land kommen, mit denen die Schulden bezahlt werden können.

Das klingt erst einmal gut, hat jedoch zwei kleine Tücken: Zum einen können die Staaten der Eurozone untereinander ja nicht alle gleichzeitig einen Exportüberschuss haben. Wenn Portugal beginnt, mehr Waren nach Deutschland zu exportieren und weniger zu importieren, dann bedeutet das umgekehrt, dass Deutschland weniger exportiert und mehr importiert. Damit würde zwar das bisherige Ungleichgewicht ausgeglichen; zugleich schwänden aber die kostbaren deutschen Außenhandelsüberschüsse dahin. Damit die Strategie als Wachstumsmodell für die Eurozone insgesamt funktioniert, muss man also den Rest der Welt hinzunehmen: Wenn in Europa alle nur noch exportieren und nicht mehr importieren wollen, müssen sich diese Exporte logischerweise in das außereuropäische Ausland wenden. Was Deutschland für die Eurozone war, soll die Eurozone für den Erdball werden.

Dieser Gedanke scheint auf den ersten Blick etwas absurd, da schließlich China ebenfalls eine Exportstrategie fährt, die USA ebenso überschuldet sind wie Südeuropa, und überhaupt der Plan ja kaum darauf hinauslaufen kann, die bisherigen Ungleichgewichte in der Eurozone künftig in einem weltweiten Maßstab aufzuziehen, um dann irgendwann die heutige europäische Schuldenkrise auf globaler Ebene zu wiederholen. Dennoch ließe sich der Idee etwas abgewinnen, wenn man bedenkt, dass Schwellenländer wie Brasilien oder Indien in den nächsten Jahren und Jahrzehnten voraussichtlich ein höheres Wachstum erzielen werden als die EU. Es könnte also sinnvoll sein, dass diese sich jetzt verschulden, um europäische Waren zu kaufen – und diese Schulden in der Zukunft wieder zurückzahlen, wenn sie wirtschaftlich aufgeschlossen haben (und die Europäer aufgrund der demografischen Entwicklung ohnehin nicht mehr so viel werden produzieren können wie heute).

Die zweite Tücke

Ist dies also die deutsche Strategie für Europa? Schön könnte sie sein – wenn da nicht noch die zweite Tücke wäre. Und diese besteht darin, dass eine merkantilistische Exportstrategie wie die hier beschriebene unter den Bedingungen eines funktionierenden Systems frei konvertierbarer Währungen überhaupt nicht möglich ist. Wenn nämlich die Produkte eines Landes billiger werden und dadurch die Nachfrage danach im Ausland steigt, so steigt auch die Nachfrage nach der Währung dieses Landes, in der diese Produkte gehandelt werden; durch die steigende Nachfrage nach der Währung steigt der Wechselkurs, wodurch auch die Waren wieder teurer werden, bis das wirtschaftliche Gleichgewicht wiederhergestellt ist. Auf die „innere Abwertung“ (die Lohnsenkungen) folgt also unter normalen Umständen automatisch eine äußere Aufwertung, womit der Wettbewerbsvorteil wieder dahin ist.

Die merkantilistische Exportstrategie funktioniert deshalb nur, wenn man die Anpassung der Wechselkurse bremst und den Wert der eigenen Währung künstlich niedrig hält. China tut dies derzeit auf eine offensichtliche und etwas grobschlächtige Art durch Einschränkungen des Kapitalverkehrs. Aber auch die deutsche Währung war in den letzten Jahren unterbewertet: Nicht nur machte die Währungsunion Wechselkursangleichungen zwischen Deutschland und den südeuropäischen Ländern unmöglich; auch gegenüber dem Rest der Welt wurden die Steigerungen der deutschen Exporte durch die Importe der übrigen europäischen Staaten wieder ausgeglichen. Statt einer durch die Decke schießenden D-Mark hatte Deutschland den weitgehend stabilen Euro – und konnte nur deshalb nach 2003 seine Exporte so steigern, dass sie die fehlende Binnennachfrage überkompensierten. Wenn nun aber die Eurozone als Ganze das deutsche Modell übernimmt, wird dieser Trick nicht mehr funktionieren, und steigende Eurokurse werden das erwartete Exportwachstum zunichte machen.

Was also soll die Wachstum-durch-Lohnsenkung-Strategie für Südeuropa? Gewiss, wenn auch die Exporte ins außereuropäische Ausland ausbleiben, werden dadurch immer noch die Ungleichgewichte innerhalb Europas korrigiert: Deutschland wird etwas mehr importieren, Portugal etwas mehr exportieren, sodass etwas mehr Geld von Deutschland nach Portugal fließt und Portugal seine Schulden bezahlen kann. Aber derselbe Effekt ließe sich auch dadurch erzielen, dass man in Deutschland die Löhne und Sozialleistungen erhöht. Auch in diesem Fall würden die Deutschen mehr kaufen, während die Nachfrage nach deutschen Produkten zurückginge; nur würde der Euro ab- statt aufwerten, um die Handelsbilanz der Eurozone insgesamt gegenüber dem Rest der Welt wieder ins Gleichgewicht zu bringen. Aber anders als die jetzige Strategie in Südeuropa würden Lohnerhöhungen in Deutschland wohl keine Generalstreiks provozieren – und wären zudem nicht mit dem Deflationsrisiko verbunden, das der aus den Lohnsenkungen folgende Wegfall der europäischen Binnennachfrage mit sich bringt.

Letztlich, so scheint es, ist es also nur eine Frage der Umverteilung. Von Steigerungen von Löhnen und Sozialleistungen in Deutschland profitieren in erster Linie Arbeitnehmer und Arbeitslose; von Lohn- und Sozialkürzungen in Südeuropa profitieren die Besitzer von Kapital. Der Plan zur Überwindung der Euro-Krise stellt sich damit als eine simple politische Frage zwischen Links und Rechts dar, in der die deutsche Bundesregierung ihre Rolle als wichtigster Geldgeber nutzt, um die Eurozone auf den Weg nach rechts zu drängen – statt dass diese Entscheidung von einem Europäischen Parlament getroffen würde, dessen Abgeordnete von den europäischen Bürgern gemeinsam gewählt wurden und von diesen auch wieder abgewählt werden können.

Bild: Pedro Simões from Lisboa, Portugal [CC-BY-2.0], via Wikimedia Commons

Mittwoch, 19. Oktober 2011

Kleine Geschichte der Europäischen Transferunion (2)

Die zwischenstaatlichen Transfers in der Europäischen Gemeinschaft, die es ab den 1970er Jahren gab, waren zunächst teils ein ungewolltes Ergebnis der Gemeinsamen Agrarpolitik, teils ein Zeichen europäischer Solidarität, um die strukturschwachen Regionen im Europäischen Binnenmarkt besonders zu fördern (siehe hier). Mit der Einführung des Euro gewannen sie jedoch noch eine zusätzliche Bedeutung: die makroökonomische Stabilisierung der Wirtschafts- und Währungsunion.

Hintergrund hierfür ist die unterschiedlich schnelle Produktivitätssteigerung der EU-Mitgliedstaaten. Die daraus entstehenden Ungleichgewichte konnten zuvor durch die Wechselkursentwicklung ausgeglichen werden: Produktivere Staaten werteten auf, weniger produktive werteten ab. Mit der Währungsunion entfiel dieser Mechanismus, sodass für eine Angleichung der Wettbewerbsfähigkeit andere Wege gefunden werden mussten. In Frage kam eine flexible Anpassung der Löhne (die sogenannte „innere Abwertung“ durch Lohnsenkung in den weniger produktiven Staaten), die jedoch auf den Widerstand der Gewerkschaften in den betreffenden Ländern stieß – ebenso wie umgekehrt eine überproportionale Lohnsteigerung in den produktiveren Staaten an den dortigen Arbeitgeberverbänden scheiterte. Auch die Arbeitsmigration, durch die vermehrt Menschen aus Regionen mit niedrigerer Produktivität in Regionen mit höherer Produktivität abwandern, stößt in der vielsprachigen EU auf größere Hindernisse als in anderen Binnenmärkten. Der Delorsplan, in dem die Präsidenten der zwölf nationalen Zentralbanken der damaligen EG unter Leitung des Kommissionspräsidenten Jacques Delors 1989 die Bedingungen zur Einführung einer Einheitswährung präsentierten, insistierte deshalb wieder und wieder auf der Notwendigkeit, die bestehenden Strukturfonds zu erweitern, um damit Investitionen in den ärmeren Regionen zu erleichtern und eine Angleichung der Wettbewerbsfähigkeit zu sichern (Volltext hier):

If sufficient consideration were not given to regional imbalances, the economic union would be faced with grave economic and political risks. For this reason particular attention would have to be paid to an effective Community policy aimed at narrowing regional and structural disparities and promoting a balanced development throughout the Community. In this context the regional dimension of other Community policies would have to be taken into account.

[…] Historical experience suggests […] that in the absence of countervailing policies, the overall impact on peripheral regions could be negative. […] The economic and monetary union would have to encourage and guide structural adjustment which would help poorer regions to catch up with the wealthier ones. […] Depending upon the speed of progress, such policies might have to be strengthened further after 1993 in the process of creating economic and monetary union. […]

Wage flexibility and labour mobility are necessary to eliminate differences in competitiveness in different regions and countries of the Community. Otherwise there could be relatively large declines in output and employment in areas with lower productivity. In order to reduce adjustment burdens temporarily, it might be necessary in certain circumstances to provide financing flows through official channels. Such financial support would be additional to what might come from spontaneous capital flows or external borrowing and should be granted on terms and conditions that would prompt the recipient to intensify its adjustment efforts.

Tatsächlich wurde die Regional- und Strukturpolitik der EU nach dem Beschluss der Währungsunion im Vertrag von Maastricht 1992 stark ausgebaut. Dennoch blieb sie weit hinter den finanziellen Mitteln zurück, die auf nationaler Ebene zur Förderung strukturschwacher Regionen umverteilt werden – etwa der Länderfinanzausgleich und der Solidarpakt II zur Finanzierung des „Aufbaus Ost“ in Deutschland. Zudem traten durch die Osterweiterung 2004 mehrere neue Mitgliedstaaten der Union bei, die wirtschaftlich auf noch deutlich schwächeren Füßen standen als die Länder, die bis dahin die Hauptempfänger des Regionalfonds gewesen waren. Dennoch machten sich die von den Verfassern des Delorsplans gefürchteten regionalen Ungleichgewichte in den ersten Jahren der Währungsunion kaum bemerkbar. Im Gegenteil, die wirtschaftlich schwächeren Länder der Eurozone erfuhren einen regelrechten Boom, der sich vor allem in massiven Zuflüssen privaten Kapitals zeigte. Die Staaten gingen mit diesen Kapitalzuflüssen unterschiedlich um; insbesondere Spanien und Irland nutzten sie, um mithilfe von Haushaltsüberschüssen die Staatsverschuldung zu reduzieren (eine Tatsache, die in der politischen Debatte in Deutschland leider allzu oft übersehen wird, wo man die Ursachen für die Euro-Krise oft allein auf die angeblich übermäßigen Defizite der betroffenen Länder schiebt). Was allerdings ausblieb, war eine Angleichung der Produktivität: Ein großer Teil des zugeflossenen Kapitals sammelte sich in Immobilienblasen, während die Ausgaben für Forschung und Entwicklung unterdurchschnittlich blieben.

… bis dann im Jahr 2008 ausgehend von der Subprime-Krise in den USA die Immobilienblasen platzten, die Investoren massiv Kapital aus den strukturschwachen Ländern der Eurozone abzogen und sich die wirtschaftlichen Ungleichgewichte in der Währungsunion mit aller Macht bemerkbar machten. Auf den Peripherie-Boom der Jahre zuvor folgte nun der Absturz: Der Versuch der betroffenen Staaten, mit nationalen Banken-Rettungsschirmen und Konjunkturprogrammen ihre Wirtschaft zu stabilisieren, ließ die Staatsverschuldung in die Höhe schnellen und löste die Staatsschuldenkrise aus. Umgekehrt sanken die Zinsen für deutsche Bundesanleihen auf ein historisches Minimum. Woran es der Eurozone in diesem Moment fehlte, war offenkundig ein Mechanismus, um den Schock der globalen Finanzkrise zu verarbeiten. Der „Stabilitätsunion“ fehlte es an automatischen Stabilisatoren – mehr dazu ein andermal.

Montag, 17. Oktober 2011

Warum eigentlich nicht?

Ein Leitartikel in der Financial Times Deutschland kritisiert das Verfahren zur Ausweitung des Euro-Rettungsschirms, die allein durch das slowakische Veto hätte scheitern können. Das Einstimmigkeitsprinzip sei „nicht konstruktiv“, da es nur dazu führe, dass bestimmte politische Akteure sachfremde Forderungen durchdrücken können, und verschärfe die Finanzkrise, da durch die langwierigen Entscheidungsprozesse das Vertrauen in europäische Staatsanleihen verlorengehe.

So hängt das Schicksal einer Währungsunion mit 327 Millionen Einwohnern entscheidend an einer Euro-kritischen Koalitionspartei in der Slowakei, die gerade einmal 308.000 Wählerstimmen erhielt.

Außerdem stellt die FTD fest, dass auch eine Delegation der Entscheidungsmacht an die Europäische Kommission oder irgendeine intergouvernementale Wirtschaftsregierung ohne parlamentarische Kontrolle nicht akzeptabel wären, weil sie keine demokratische Legitimation hätten. Soweit, so richtig: Das Dilemma, dass man ohne einen supranationalen Parlamentarismus nur zwischen Ineffizienz und Demokratieverlust wählen kann, habe ich hier selbst schon beschrieben. Die FTD schließt daraus, es gebe nur

zwei Optionen: Entweder die Entscheidungsgewalt wird auf das Europäische Parlament übertragen, dessen Abgeordnete frei gewählt sind. Das bedeutet aber einen völligen Umbau Europas hin zu einem Bundesstaat. Oder man belässt die Kompetenz wie bisher bei den nationalen Parlamenten und nimmt hin, dass ein kleines Land über die Zukunft der großen Währungsunion entscheidet.

Ideal sind beide Lösungen nicht. Aber immer noch besser als alle anderen, weniger demokratischen Alternativen.

Und nun frage ich mich: Was spricht denn aus Sicht der FTD eigentlich gegen den europäischen Bundesstaat? Leider schweigt sich der Leitartikel darüber aus, als ob das eine Selbstverständlichkeit wäre, die man nicht mehr zu hinterfragen braucht.

Sonntag, 16. Oktober 2011

Kleine Geschichte der Europäischen Transferunion (1)


Nach dem Absturz der FDP bei den Berliner Abgeordnetenhauswahlen und der Niederlage von Peter Gauweiler bei der Wahl zum stellvertretenden CSU-Vorsitzenden gibt es inzwischen ja eine gewisse Hoffnung, dass die Koalitionspolitiker im Bundestag ihren Anti-Europa-Populismus etwas zurückfahren – er zahlt sich offenkundig einfach nicht aus. Dennoch geistert noch immer ein Wort durch die deutsche öffentliche Debatte, das vor fast zwei Jahren von diesen Populisten in die Welt gesetzt wurde und sich seitdem hartnäckig hält: Es ist die „Transferunion“, die durch die Maßnahmen gegen die Euro-Krise zu entstehen drohe und die im Gegensatz zur „Stabilitätsunion“ stehe, die die Gründerväter der EU angestrebt hätten. Diese Behauptung ist aus zwei Gründen unsinnig. Zum einen, weil die EU bereits eine „Transferunion“ war, als sie noch Europäische Wirtschaftsgemeinschaft hieß und man von einer Einheitswährung nur träumte. Zum zweiten, weil es überhaupt keinen Widerspruch zwischen Transfers und Stabilität gibt – sondern im Gegenteil die einen sogar die Bedingung für die andere sein können.

In den ersten Jahren der europäischen Integration spielten finanzielle Transfers zwischen den Mitgliedstaaten tatsächlich noch kaum eine Rolle. Als 1958 mit der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) der erste große Umverteilungsmechanismus auf europäischer Ebene beschlossen wurde, bemühte man sich, dass für jeden Mitgliedstaat der Saldo etwa ausgeglichen war. Dies war nicht ganz einfach, da die GAP aus einem gemeinsamen Fonds finanziert wurde, die südlichen Mitgliedstaaten wie Italien und Frankreich aber einen viel größeren Agrarsektor hatten als die nördlichen wie Deutschland und die Niederlande. Die Lösung bestand darin, den Garantiepreis für die typischerweise im Norden hergestellten Produkte wie Butter und Milch sehr viel höher anzusetzen als den für die Südprodukte wie Wein oder Früchte. Dies führte im Ergebnis zwar zu einer enormen Überproduktion der Nordprodukte – die berühmten Butterberge und Milchseen, die erst durch spätere Reformen wieder verschwanden –, sorgte aber auch dafür, dass die GAP nur eine Umverteilung von den Steuerzahlern (und Verbrauchern) zu den Landwirten bedeutete, nicht auch eine Umverteilung zwischen Staaten.

Das änderte sich mit dem EG-Beitritt Großbritanniens 1973, das nur einen sehr kleinen Agrarsektor hatte und deshalb nicht von der GAP profitierte. Dies bescherte der EG nicht nur die erste Nettozahlerdebatte, sondern 1975 auch die Einrichtung des Europäischen Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE), aus dem wirtschaftsschwache Regionen gefördert werden, etwa durch die Kofinanzierung von Infrastrukturmaßnahmen. Dazu zählten damals Teile von Großbritannien, sodass die EFRE-Bilanz teilweise die GAP-Bilanz ausglich. Vor allem aber profitierten davon Irland und Italien sowie, nach deren Beitritt in den 1980er Jahren, Griechenland, Spanien und Portugal, die jeweils sowohl aus der GAP als auch dem EFRE (sowie dem später eingerichteten Kohäsionsfonds, der eine ähnliche Ausrichtung hat) Einnahmen erzielten. Die Transferunion war geboren.

Und sie erwies sich in den folgenden Jahrzehnten als schlagender Erfolg. Zum einen halfen die Strukturfonds den betroffenen Ländern bei der Modernisierung ihrer Wirtschaft, wodurch sie ihre Abhängigkeit vom Agrarsektor abschütteln konnten und etwa Irland letztlich vom Nettoempfänger zum Nettozahler wurde. Zum anderen spielte der erwartete Geldsegen bei einem EU-Beitritt auch eine zentrale Rolle in den Demokratisierungsprozessen erst in Spanien und Portugal und dann ab 1990 in Mittel- und Osteuropa. Die EU verheißt bis heute ihren Beitrittskandidaten einen höheren Lebensstandard – was es ihr erleichtert, ihr Modell von politischer Freiheit und wirtschaftlichem Wohlstand in Ländern, die gerade eine Diktatur hinter sich gelassen haben, plausibel zu machen.

Trotz dieser Vorteile erfüllte die Transferunion bis zur Einführung des Euro keinen spezifischen Zweck, der unverzichtbar für das Gelingen der übrigen Politikfelder gewesen wäre. Sie hatte sich letztlich aus den Wechselfällen der Erweiterungsdynamik ergeben, wurde irgendwie als Zeichen der europäischen Solidarität wahrgenommen und natürlich auch strategisch eingesetzt, wenn es darum ging, welches Land die Kosten und Nutzen für bestimmte neue Politikmaßnahmen übernehmen sollte. Indem sie für eine gerechtere Verteilung der Gewinne aus dem wirtschaftlichen Zusammenwachsen sorgte, trug sie zur Legitimation der EG bei. Doch deren ökonomisches Kerngeschäft, der Gemeinsame Markt, hätte auch ohne diese Umverteilungsmechanismen funktioniert. Dies änderte sich durch die Gründung der Währungsunion – aber dazu in Kürze mehr.

Sonntag, 9. Oktober 2011

Mit der CDU in ein imperiales Europa?

Fairerweise sollte man wohl abwarten, bis der Leitantrag für den Parteitag der CDU (EVP) im November tatsächlich öffentlich ist. Aber was dazu bis jetzt in den Medien bekannt geworden ist, sieht nur auf den ersten Blick gut aus.

Einer der zentralen Unterschiede zwischen einem imperialen und einem föderalen Herrschaftssystem ist die Gleichheit der untergeordneten Einheiten. In einem Imperium gibt es ein Zentrum und eine Peripherie, und die Bewohner des Zentrums haben Rechte, die denen der Peripherie vorenthalten werden – etwa weil nur sie die Regierung wählen, die das gesamte Reich beherrscht, oder weil sie bestimmten Regelungen, die für den Rest des Imperiums gelten, nicht unterworfen sind. In einem föderalen System dagegen sind alle Gliedstaaten gleich: Manche mögen mehr Einwohner haben oder wirtschaftlich stärker sein als andere, aber die Verteilung der Souveränitätsrechte gilt für alle gleichermaßen: Wo die Gliedstaaten eigene Kompetenzen besitzen, dürfen sie diese frei ausüben; wo sie die Zuständigkeit dagegen auf den Bund übertragen haben, trifft dieser die Entscheidungen für alle. Wenig überraschend, sind daher föderale Systeme weit stabiler und sehen sich anders als Imperien nicht regelmäßig gezwungen, gegenüber den unzufriedenen Bewohnern der Peripherien Gewalt anzuwenden.

Die europäische Integration folgte bislang immer einem föderalen Pfad. Auch wenn Deutschland und Frankreich aufgrund ihrer Größe eine Führungsrolle einnahmen, galten die Regelungen der EU-Verträge jeweils für alle gleichermaßen. Was an die supranationale Ebene abgegeben wurde, wurde künftig gemeinsam entschieden – was nicht, blieb Sache der Nationalstaaten, und zwar für jeden gleichermaßen. (Eine Ausnahme bilden die diversen „Opt-outs“, vor allem für Großbritannien und Dänemark in der Währungs- und Innenpolitik. Die dadurch entstandenen Sonderregelungen durchbrachen die föderale Symmetrie, folgten aber immerhin noch einem gewissen allgemeinen Konsens.)

Entföderalisierung der Europäischen Zentralbank

Der Plan der CDU-Parteispitze für eine Reform der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion nun sieht vor, dass für überschuldete Mitgliedstaaten, denen es nicht gelingt, selbst ihre Haushalte zu sanieren, künftig ein Verfahren der „planmäßigen Entschuldung“ eingeführt wird. „In dieser Phase“, zitiert Spiegel online, „sollte dem jeweiligen Euro-Staat zudem ein EU-Sparkommissar an die Seite gestellt werden, der die Verwendung der staatlichen Mittel überwacht.“ Mit anderen Worten: Während die wirtschaftlich starken Mitgliedstaaten weiterhin ihre Budgetsouveränität behalten würden, sollten die schwächeren sich der finanzpolitischen Hoheit der Europäischen Kommission unterwerfen müssen. Die EU würde zu einem Zwei-Klassen-System: einem reichen Zentrum, wo weiterhin jeder Mitgliedstaat seine eigene Wirtschaftspolitik betreibt, und einer armen Peripherie, deren Einnahmen und Ausgaben von Brüssel aus verwaltet werden. Man kann sich vorstellen, auf wie viel Akzeptanz ein solches System in den betroffenen Ländern stoßen wird.

Und auch die Europäische Zentralbank will die CDU gerne entföderalisieren. Dort hat bislang jede nationale Zentralbank eine Stimme, was für die CDU „eine Benachteiligung großer Länder wie Deutschland“ ist: „Daher wollen wir, dass die Stimmrechte im EZB-Rat an den Umfang der Kapitaleinlagen angepasst werden.“ Einmal ganz davon abgesehen, dass es eine Zeit gab, in der deutsche Politiker sich für die Unabhängigkeit der Zentralbank einsetzten und die Vorstellung, Zentralbanker sollten den politischen Interessen einzelner Gliedstaaten dienen, empört zurückgewiesen hätten: Stimmrechte nach Kapitalanteilen kennt man bislang vor allem aus Institutionen wie dem Internationalen Währungsfonds und der Weltbank – und dort ist man gerade eifrig am Reformieren, um stattdessen eine größere Staatengleichheit einzuführen, da man erkannt hat, dass IWF und Weltbank im größten Teil der Welt nur als Herrschaftsinstrument des reichen Westen gelten und es ihren Entscheidungen deshalb regelmäßig an Legitimität mangelt.

Wenn man also, wie die CDU-Parteispitze zu Recht erkannt hat, die Wirtschafts- und Finanzpolitik der EU-Mitgliedstaaten nicht mehr als deren rein nationale Angelegenheit ansehen kann, dann gibt es nur einen Weg damit umzugehen, und das ist die vollständige Vergemeinschaftung. Fiskalpolitische Strategieentscheidungen wie diejenige zwischen „Austerität“ und „Konjunkturförderung“ müssen künftig auf europäischer Ebene getroffen werden – aber nicht nur für einige wenige überschuldete Staaten, sondern für alle. Der einfachste Weg dahin führt über die Ausweitung des EU-Haushalts, etwa durch die Einführung einer gesamteuropäischen Arbeitslosenversicherung, die aus einer gesamteuropäischen Steuer finanziert wird, über deren Höhe das Europäische Parlament und der Rat gemeinsam entscheiden.

Und sicher, dafür braucht es nicht nur eine Reform der EU-Verträge, sondern dem Lissabon-Urteil zufolge auch ein neues deutsches Grundgesetz. Wäre die CDU die „Europapartei“, als die sie sich selbst bezeichnet, dann sollte sie sich dafür einsetzen.

Degressive Proportionalität und Wahlbeteiligung

Vergleicht man die Stimmen- und die Sitzanteile der Fraktionen im Europäischen Parlament (siehe hier), fällt vor allem die Abweichung bei der europaskeptisch-nationalkonservativen Fraktion der Europäischen Konservativen und Reformisten (ECR) auf. Während bei allen anderen Fraktionen der Sitzanteil um weniger als 0,9 Prozentpunkte vom Stimmanteil abweicht, beträgt der Unterschied bei der ECR 2,13 Prozentpunkte – mit nur 7,8 Millionen Stimmen kommen sie auf 55 Mandate, ebenso viele wie die Grünen mit 12,1 Millionen Stimmen. Die europaskeptisch-rechtspopulistische Fraktion Europa der Freiheit und der Demokratie (EFD) erreichte dagegen mit fast ebenso vielen Stimmen (7,6 Millionen) nur 32 Mandate.

Woher kommt dieser Unterschied? Da aufgrund der degressiven Proportionalität bei der Zuteilung der nationalen Sitzkontingente die Mandate in großen Mitgliedstaaten „teurer“ sind als die in kleinen, läge die Vermutung nahe, dass die Grünen und die EFD eben vor allem in großen, die ECR dagegen vor allem in kleinen Mitgliedstaaten erfolgreich waren. Für die ersten beiden stimmt das auch tatsächlich: Gut die Hälfte der grünen Abgeordneten stammt aus Deutschland (B'90/Grüne) oder Frankreich (Europe Écologie), und zwei Drittel der EFD-Parlamentarier aus Großbritannien (UKIP) oder Italien (Lega Nord). Die ECR aber rekrutiert sich keineswegs vor allem aus Mitgliedstaaten mit wenig Einwohnern: Vielmehr stammen von den 55 Abgeordneten der Fraktion 26 aus Großbritannien (Conservative Party), 15 aus Polen (PiS) und 9 aus dem mittelgroßen Land Tschechien (ODS).

Dass die ECR dennoch deutlich weniger Stimmen benötigte, um auf die gleiche Sitzzahl zu kommen wie die Grünen, liegt an einem anderen Effekt: In Großbritannien, Polen und Tschechien war die Wahlbeteiligung bei der Europawahl 2009 jeweils eher niedrig (35%, 25% und 28%, gegenüber einem europaweiten Durchschnitt von 43%), und in Mitgliedstaaten mit niedriger Wahlbeteiligung sind die Mandate „billiger“: Eine Partei braucht hier insgesamt weniger Stimmen, um ebenso viele Sitze zu erzielen wie in einem gleich großen Land mit höherer Wahlbeteiligung. Da die Wahlbeteiligung zwischen den verschiedenen Ländern stark schwankt, schlägt dieser Faktor durchaus ins Gewicht. Sogar die Verzerrungen durch die degressive Proportionalität können dadurch teilweise ausgeglichen werden: So waren 2009 etwa im größten Mitgliedstaat Deutschland weniger Stimmen pro Sitz notwendig als im mittelgroßen Belgien. Und in Luxemburg, das als eines der kleinsten Länder am meisten von der degressiven Proportionalität profitierte, kostete ein Sitz aufgrund der hohen Wahlbeteiligung mehr Stimmen als im viel größeren Polen. Am „teuersten“ waren die Mandate in Italien, das zugleich einwohnerreich ist und eine hohe Wahlbeteiligung aufwies, am „billigsten“ in Litauen, das verhältnismäßig klein ist und eine der geringsten Wahlbeteiligungen hatte.(*)

Land Stimmen Sitze Stimmen/Sitz Rang (Stimmen/Sitz) Wahlbeteiligung
Litauen 452.503 12 37.709 1 21%
Tschechien 1.785.106 22 81.141 8 28%
Polen 6.714.370 50 134.287 13 25%
Luxemburg 967.515 6 161.252 18 91%
Großbritannien 14.151.468 72 196.548 21 35%
Deutschland 23.492.551 99 237.298 24 43%
Belgien 6.251.382 22 284.153 25 90%
Italien 26.512.126 72 368.224 27 65%
EU gesamt 145.250.787 736 197.352 - 43%

Die Verzerrung aufgrund der unterschiedlichen Wahlbeteiligung ist dabei zwar geringer als diejenige, die durch die degressive Proportionalität entsteht: Die degressive Proportionalität gesteht den kleinsten Mitgliedstaaten etwa zehn- bis zwölfmal so viele Sitze pro Einwohner zu wie den größten, während die Wahlbeteiligung zwischen den Mitgliedstaaten nur um den Faktor 4,5 schwankt: 91% in Luxemburg zu 20% in der Slowakei. Allerdings hat die Verzerrung aufgrund der Wahlbeteiligung, anders als die degressive Proportionalität, einen erkennbaren Effekt auf die unterschiedliche Stärke der Fraktionen: Es ist kein Zufall, dass gerade die nationalkonservative ECR von den unterschiedlichen Wahlbeteiligungen profitiert. Diese ist nämlich in Ländern mit einer eher europaskeptischen politischen Kultur besonders stark – was tendenziell zugleich die Länder mit einer niedrigen Wahlbeteiligung bei Europawahlen sind. (Für die radikaler europaskeptische EFD trifft dies allerdings nicht zu: Anders als die ECR, die das nationalkonservative Establishment vertritt, besteht die EFD aus rechtspopulistischen Parteien, die oft in eher integrationsfreundlichen Ländern mit hoher Wahlbeteiligung das Anti-EU-Protestwählerpotenzial anzogen. Dies gilt insbesondere für die Lega Nord, die aus dem besonders „teuren“ Italien stammt. Rechnet man diese heraus, so hätte auch die EFD mit 3,08% der Stimmen und 3,12% der Sitze eine leicht positive Abweichung im Stimm-/Sitzverhältnis.)

Damit bilden die Verzerrungen aufgrund der unterschiedlichen Wahlbeteiligung ein mindestens ebenso gewichtiges Argument für eine Reform des Europawahlrechts wie die degressive Proportionalität. Sie ergeben sich unmittelbar aus der Tatsache, dass die Europawahl in Form von 27 nationalen Einzelwahlen mit jeweils festen Sitzkontingenten stattfindet. Um dem abzuhelfen, gibt es im Prinzip nur zwei Möglichkeiten: Entweder wird die Größe der nationalen Sitzkontingente jeweils an die Wahlbeteiligung in den verschiedenen Mitgliedstaaten angepasst – oder man überwindet das System der nationalen Einzelwahlen vollständig zugunsten europaweiter Wahllisten, womit nebenbei übrigens auch gleich das Problem der degressiven Proportionalität gelöst wäre.

(*) Gerechnet jeweils die Stimmenzahl der tatsächlich ins Parlament gewählten Parteien.

Donnerstag, 6. Oktober 2011

Die degressive Proportionalität und die Sitzverteilung zwischen den Fraktionen des Europäischen Parlaments


Die gegenwärtige Zusammensetzung des Europäischen Parlaments (v.l.n.r.: GUE/NGL, S&D, Grüne/EFA, ALDE, EVP, ECR, EFD, Fraktionslose)
Es ist unter Europaskeptikern eine weit verbreitete Ansicht, dass das Europäische Parlament in seiner heutigen Form nicht geeignet sei, um die demokratische Legitimation der Europäischen Union zu gewährleisten, und dass es deshalb keinen Ersatz für die nationalen Parlamente bilden könne. Dafür werden vor allem zwei Begründungen angeführt: Zum einen sei die öffentliche Wahrnehmung des Parlaments unzulänglich und die Wahlbeteiligung zu niedrig – ein durchaus bedenkenswertes Argument, auf das ich zu anderer Gelegenheit noch einmal zurückkommen will. Den anderen Angriffspunkt bildet das Prinzip der degressiven Proportionalität, also der „Grundsatz, dass bevölkerungsreichere Staaten mehr Sitze im Parlament besitzen als bevölkerungsärmere, bevölkerungsärmere Staaten jedoch mehr Sitze pro Einwohner als bevölkerungsreichere“ (so die Definition bei Wikipedia).

Dieses Prinzip ist eine Folge des Europawahlrechts, bei dem die Mandate im Europäischen Parlament auf nationale Kontingente aufgeteilt sind. Da Staaten wie Malta und Luxemburg weniger als ein Tausendstel der Gesamtbevölkerung der EU stellen, stünde ihnen bei direkter Proportionalität von den derzeit 736 Sitzen im Parlament nicht einmal ein ganzer zu; die ganze Europawahl ergäbe dort also nur wenig Sinn. Deshalb wurden bei der Zuteilung der Sitze auf die Mitgliedstaaten die Kontingente der kleinen Staaten gegenüber einer direkt-proportionalen Verteilung aufgestockt, die der großen Staaten reduziert. Luxemburg hat daher derzeit 6 Abgeordnete (einer pro rund 80.000 Einwohner), Deutschland 99 (einer pro rund 850.000 Einwohner). Das verzerrt, so die Kritiker, die Gleichheit des Stimmgewichts und schadet der demokratischen Qualität der Europawahlen, da sich bei der Sitzverteilung im Parlament nicht der wirkliche Wählerwille eines europäischen Volkes widerspiegelt.

Nicht auf die Länder, auf die Fraktionen kommt es an

Für das Abstimmungsverhalten im Europäischen Parlament ist allerdings nicht die nationale Herkunft der Abgeordneten entscheidend, sondern ihre Parteizugehörigkeit: Bei rund 90 Prozent aller Abstimmungen treten die Fraktionen inzwischen als geschlossene Blöcke auf (wobei die Grünen mit 95 % die höchste Fraktionsdisziplin aufweisen, die europaskeptische EFD mit 50 % die niedrigste). Ob ein Sozialdemokrat nun in Frankreich oder in der Slowakei gewählt wurde, ist daher letztlich gleichgültig; wichtig ist nur, wie viele Mitglieder die sozialdemokratische Fraktion zusammenbringt. Vor diesem Hintergrund ist es erstaunlich, dass in der öffentlichen Debatte so gut wie nie die Frage gestellt wird, wie sich das Prinzip der degressiven Proportionalität eigentlich konkret auf die Sitzverteilung zwischen den Fraktionen des Europäischen Parlaments auswirkt. Sähe die parteipolitische Zusammensetzung des Europäischen Parlaments anders aus, wenn nicht nach dem jetzigen Europawahlsystem, sondern nach einem System mit direkter Proportionalität gewählt würde – also zum Beispiel mit europaweiten Wahllisten?

Die folgende Tabelle zeigt, wie viele Stimmen die in den einzelnen Fraktionen des Europäischen Parlaments jeweils versammelten Parteien insgesamt bei der vergangenen Europawahl erhalten haben und wie viele Sitze sie im Parlament einnehmen.(*) Das Ergebnis ist bemerkenswert: Trotz der enormen Verzerrungen bei den Stimmgewichten decken sich die Sitz- und Stimmanteile in den meisten Fällen hervorragend. Die durchschnittliche Abweichung beträgt gerade einmal 0,81 Prozentpunkte.

Fraktion Stimmen Sitze Stimmanteil Sitzanteil Abweichung
EVP 52.525.263 265 36,16% 36,01% –0,15 Pp.
S&D 36.763.726 184 25,31% 25,00% –0,31 Pp.
ALDE 16.303.672 84 11,22% 11,41% +0,19 Pp.
Grüne/EFA 12.108.448 55 8,34% 7,47% –0,87 Pp.
ECR 7.751.543 55 5,34% 7,47% +2,13 Pp.
GUE/NGL 6.173.659 35 4,25% 4,76% +0,51 Pp.
EFD 7.606.718 32 5,24% 4,35% –0,89 Pp.
Fraktionslos 6.017.758 26 4,14% 3,53% –0,61 Pp.
Summe 145.250.787 736

+/0,81 Pp.

Zum Vergleich außerdem die Zusammensetzung des deutschen Bundestags, dessen Wahlsystem ja im Grundsatz auf die strikte Proportionalität von Sitzen und Stimmen abzielt und wo nur die Überhangmandate für Verzerrungen (nämlich eine Begünstigung der CDU/CSU) sorgen. Wie man sieht, beträgt hier die durchschnittliche Abweichung 0,99 Prozentpunkte – tatsächlich nähert sich das Europäische Parlament dem Ideal einer genauen Übereinstimmung von Stimmen- und Sitzanteil einer Fraktion derzeit besser an als der deutsche Bundestag!

Fraktion Stimmen Sitze Stimmanteil Sitzanteil Abweichung
CDU/CSU 14.658.515 239 35,96% 38,42% +2,46 Pp.
SPD 9.990.488 146 24,51% 23,47% –1,04 Pp.
FDP 6.316.080 93 15,49% 14,95% –0,54 Pp.
Grüne 4.643.272 68 11,39% 10,93% –0,46 Pp.
Linke 5.155.933 76 12,65% 12,22% –0,43 Pp.
Summe 40.764.288 622

+/0,99 Pp.

Kein Antagonismus zwischen großen und kleinen Ländern

Die degressive Proportionalität wirkt sich also kaum schädlich auf das Sitzverhältnis zwischen den Fraktionen aus. Offenbar gleichen sich (vor allem in den großen Fraktionen mit Abgeordneten aus vielen verschiedenen Mitgliedstaaten) die „billigen“ Mandate aus den kleinen Ländern und die „teuren“ Mandate aus den großen sehr gut aus, weil die parteipolitische Zusammensetzung der nationalen Kontingente der kleinen Länder nicht grundlegend anders ist als die der großen. Aber ist das nur einem Zufall bei der letzten Europawahl zu verdanken oder gibt es auch strukturelle Gründe dafür?

Zumindest ein Aspekt spricht gegen einen reinen Zufall, nämlich die prägende Wirkung der großen Länder auf das europäische Parteiensystem insgesamt: Zwar ist es für die Abgeordneten in den kleinen Ländern leichter, einen Sitz im Parlament zu erringen – sie sind aber zu wenige, um unabhängig von den Abgeordneten der großen Länder eigene Fraktionen zu bilden. Die Parteien der großen Länder sind es also, die vorgeben, welche Fraktionen es überhaupt gibt und wie deren wesentliche ideologische Ausrichtung ist; den Parteien der kleinen Länder bleibt dann nichts, als sich der Fraktion anzuschließen, die ihnen am nächsten steht. Einen echten Antagonismus zwischen großen und kleinen Ländern gibt es deshalb im Europäischen Parlament insgesamt nicht.

Fatal ist vor allem die Symbolwirkung

Dennoch ist die degressive Proportionalität natürlich nicht unbedeutend. Zum einen sind die Verzerrungen zwischen Stimm- und Sitzanteil der Fraktionen zwar insgesamt gering; dass es sie überhaupt gibt, liegt aber zu einem guten Teil an der degressiven Proportionalität: Charakteristischerweise sind die Fraktionen, die im Vergleich zu ihrem Stimmanteil die wenigsten Sitze haben, gerade solche, die vor allem in großen Ländern besonders stark waren: Grüne/EFA in Deutschland und Frankreich, EFD in Italien und Großbritannien (außerdem spielt noch die Wahlbeteiligung eine Rolle, siehe hier).

Zum anderen und vor allem aber geht von ihr eine fatale symbolische Wirkung aus, da sie den nationalen Charakter von Europawahlen unterstreicht, statt ihnen eine gesamteuropäische Dimension zu geben. Insofern wäre eine Wahl mit gesamteuropäischen Listen und Spitzenkandidaten dem heutigen System nationaler Sitzkontingente allemal vorzuziehen. Aber dieser symbolische Aspekt betrifft mehr das eingangs angesprochene Argument der öffentlichen Wahrnehmung des Parlaments und der Europawahlen – nicht die Frage, ob sich die Sitzverteilung im Europäischen Parlament auch mit dem Willen des europäischen Wahlvolkes deckt.

(*) Zum Zustandekommen der Daten: Die Sitzverteilung der Fraktionen entspricht derjenigen bei Konstituierung des Parlaments. Für die Berechnung der Stimmenzahl der Fraktionen wurden jeweils nur die tatsächlich darin vertretenen nationalen Parteien berücksichtigt – Nichtwähler, ungültige Stimmen und Stimmen für nationale Parteien, die nicht in das Parlament einzogen, wurden nicht berücksichtigt. Sofern die Mitglieder einer nationalen Partei sich im Europäischen Parlament auf verschiedene Fraktionen aufteilen (z. B. die lettische Saskaņas Centrs, die mit einem Abgeordneten in der S&D- und einem in der GUE/NGL-Fraktion vertreten ist), wurde die Gesamtstimmzahl für diese Partei zwischen den Fraktionen aufgeteilt. Quellen für die Stimmzahl sind – da es leider keine zentrale EU-Wahlstatistik gibt – der Einfachheit halber die deutschen Wikipedia-Artikel zu den Europawahlen in den einzelnen Ländern (sofern dort keine genauen Stimmzahlen angegeben sind, die Artikel anderssprachiger Wikipedia-Versionen, nämlich die englische für Lettland, Litauen, Polen und Slowenien, die französische für Frankreich und Luxemburg und die schwedische für Malta).

Bild: Ssolbergj [CC-BY-SA-3.0 or GFDL], via Wikimedia Commons

Dienstag, 4. Oktober 2011

Wirtschaftspolitische Strategien – und warum es wichtig ist, wer darüber entscheidet

Wenn das kein Fall für das Europäische Parlament ist:

Wenn sich ein Land (oder sagen wir, ein Kontinent) gleichzeitig in einer wirtschaftlichen Depression und einer massiven Staatsschuldenkrise befindet, dann gibt es daraus im Prinzip nur zwei mögliche Auswege. Der eine besteht darin, die Schuldenkrise zu bekämpfen, indem man Steuern erhöht und öffentliche Ausgaben kürzt – in der Hoffnung, dass durch diese staatliche Austerität das Vertrauen der Märkte zurückkehrt und die Wirtschaftskrise irgendwann von selbst endet. Der andere besteht darin, zunächst die Wirtschaft wieder in Gang zu bringen, indem die öffentliche Hand Konjunkturpakete auflegt – in der Hoffnung, dass durch das wiederhergestellte Wirtschaftswachstum auch die Steuereinnahmen wieder steigen, sodass auch die Staatsschuldenkrise gelöst werden kann.

Wie geht es aus der Krise: Sparen oder Geld ausgeben?
Beiden Strategien liegen unterschiedliche ökonomische Theorien zugrunde: Ein Neoklassiker wird die Wirksamkeit von Konjunkturpaketen anzweifeln und sich deshalb eher für den ersten Weg des öffentlichen Sparens entscheiden. Ein Keynesianer wird dagegen darauf verweisen, dass das Vertrauen der Unternehmen in einer Depression nicht einfach vom Himmel fällt, nur weil der Staat weniger Geld ausgibt, und deshalb eine aktive Nachfragepolitik verlangen. Zugleich haben beide Strategien auch ihre jeweils eigenen Risiken: Schlägt die Austerität fehl, so versinkt die Wirtschaft noch tiefer in der Depression, Unternehmen gehen in Konkurs, die Arbeitslosigkeit steigt und aufgrund sinkender Steuereinnahmen auch die Staatsverschuldung selbst. Scheitert dagegen die Konjunkturbelebung, so hat der Staat noch mehr Schulden angehäuft und durch seine zusätzlichen Ausgaben womöglich noch die Inflation befeuert.

Allerdings sind die unmittelbaren Leidtragenden der beiden Risikoszenarien unterschiedlich: An einer wirtschaftlichen Depression leiden in erster Linie die Arbeitnehmer und die Arbeitslosen, die keine Perspektive auf eine Anstellung haben. Eine durch staatliche Konjunkturpolitik ausgelöste Inflation dagegen trifft zunächst vor allem die Sparer und Besitzer großer Barvermögen. Zwar sind diese Effekte eher vordergründig, da eine Wirtschaftskrise natürlich auch den Aktienbesitzern schadet und eine Inflation oft mit sinkenden Reallöhnen einhergeht. Dennoch genügten die kurzfristigen Effekte, um in der Vergangenheit die Parteienlandschaften fast aller westlichen Länder wirtschaftspolitisch zu sortieren: Parteien links der Mitte sind typischerweise keynesianisch und bereit, für die Überwindung der Wirtschaftskrise neue Staatsschulden aufzunehmen. Parteien rechts der Mitte sind dagegen typischerweise austeritätsorientiert und nehmen für die Stabilisierung der Staatshaushalte auch einen weiteren Wirtschaftsrückgang in Kauf.

Unabhängig davon, welche Strategie man selbst für richtig hält: Dass es diesen Gegensatz zwischen den politischen Lagern gibt, ist ein Glücksfall, denn er bietet der Bevölkerung eine Alternative. In einer Situation, in der es keine offensichtlich richtige Entscheidung gibt und alle Optionen mit enormen Gefahren verbunden sind, ist es für die Legitimität jeder politischen Maßnahme notwendig, dass sie auf die Zustimmung der Bevölkerung rechnen kann. Klugerweise würde deshalb eine Regierung in einer Wirtschafts- und Schuldenkrise eines solch enormen Ausmaßes das Parlament auflösen, um durch Neuwahlen eine Richtungsentscheidung zu ermöglichen. Dadurch können die Menschen selbst entscheiden, welches der Risiken sie eingehen wollen – und sind zuletzt eher bereit, auch die Kosten eines Fehlschlags auf sich zu nehmen, den sie selbst mit verantwortet haben.

Und Europa?

Und nun zur gegenwärtigen Krise der Eurozone: Die Ausgangssituation ist wie oben beschrieben – die Wirtschaft krankt und kommt nicht von der Stelle, während die öffentliche Hand in vielen Mitgliedstaaten überschuldet ist. Auch welche Strategieentscheidung getroffen wurde, ist einfach zu erkennen: Es ist die der Austerität, bei der die Staaten die Wirtschaftsentwicklung weitgehend ignorieren und stattdessen versuchen, durch Sparmaßnahmen die öffentlichen Haushalte zu sanieren. Auch die negativen Folgen dieser Strategie sind deutlich zu erkennen – die Arbeitslosigkeit Spaniens liegt bei über 20 Prozent, diejenige Griechenlands bis Ende 2011 voraussichtlich ebenfalls, und die Jugendarbeitslosigkeit ist in beiden Ländern bei über 40 Prozent angekommen.

Verantwortlich für die Entscheidung zu diesem Weg aber ist kein von den europäischen Bürgern gewähltes Parlament: Das Europäische Parlament ist für die Fiskalpolitik nicht zuständig, und mit dem mickrigen Haushalt der EU ließe sich ohnehin kein ernsthaftes Konjunkturpaket schnüren. Verantwortlich ist vielmehr in erster Linie die deutsche Bundesregierung, die in der Lage war, als wichtigster Geldgeber bei den Euro-Rettungsschirmen ihre eigenen wirtschaftspolitischen Vorstellungen als Auszahlungsbedingung festzuschreiben. Dass sie sich dabei nicht für eine aktive Wirtschaftsbelebung entschied (und alles Gerede von einem „Marshallplan für Griechenland“ bislang nur eine hohle Phrase blieb), hat sicher verschiedene Gründe: Zum einen gibt es in der deutschen wirtschaftspolitischen Kultur ohnehin eine Neigung dazu, in Krisen zu sparen und sich allein auf das Exportwachstum zu verlassen. Zum anderen handelt es sich um eine liberal-konservative Regierung, die auch ideologisch der Neoklassik näher steht als dem Keynesianismus. Und zum dritten sind die Leidtragenden der von Deutschland vorgegebenen europäischen Strategie zum größten Teil keine Deutschen, sondern eben Spanier, Griechen und Iren. (Jedenfalls bis jetzt – immerhin ist es nicht ausgeschlossen, dass die Krise zuletzt in Form einer neuen Rezession auch auf Deutschland zurückschlägt.)

Selbst wenn man die Austerität für richtig hält: Dass sie auf diese Weise bei den Betroffenen keine Zustimmung findet, ist nun wirklich nicht verwunderlich. Man wünschte sich, es gäbe in Europa ein politisches System, in dem die Menschen in Griechenland heute keine antideutschen Parolen rufen müssten, wenn sie mit der wirtschaftlichen Strategie unzufrieden sind – sondern sich in aller Ruhe vornehmen könnten, bei der nächsten Parlamentswahl eben einer anderen Partei ihre Stimme zu geben. Bei der nächsten Europaparlamentswahl natürlich: Denn dass das griechische Parlament faktisch nicht mehr souverän über seinen Haushalt entscheiden kann, ist ohnehin längst offensichtlich geworden.

bild: Joyous! [GFDL or CC-BY-SA-3.0], via Wikimedia Commons

Montag, 3. Oktober 2011

Warum Föderalismus?


I affect not reserves which I do not feel. I will not amuse you with an appearance of deliberation when I have decided. I frankly acknowledge to you my convictions and I will freely lay before you the reasons on which they are founded.
The Federalist Papers, No. 1

Auf die Frage, warum es überhaupt supranationale Integration braucht, hört man von den Anhängern der „europäischen Idee“ leider allzu oft nur wenig überzeugende Argumente. So heißt es gern, dass die Europäische Union, der Binnenmarkt, die Währungsunion uns wirtschaftlichen Nutzen bringt – oder man verweist mit Pathos auf den Frieden in Europa, der durch die EU gesichert würde. Beide Argumente sind zweifellos richtig, greifen aber ein wenig zu kurz. Sicher wäre jedes europäische Land, insbesondere Deutschland, ohne die EU ärmer. Aber die EU ist heute in ihren Kompetenzen und ihrer Funktionsweise längst über die alte Wirtschaftsgemeinschaft hinausgewachsen, und es ist wenig sinnvoll, jede ihrer Maßnahmen nur nach deren ökonomischen Nutzen zu bewerten. Und sicher war die europäische Integration in den 1950er Jahren maßgeblich für die deutsch-französische Aussöhnung und macht bis heute europäische Binnenkriege unmöglich. Aber nach allem, was wir aus der Konfliktforschung wissen, würde es für die Kriegsvermeidung eigentlich schon genügen, dass alle europäischen Staaten nach innen demokratisch sind. Die heutige EU lässt sich allein damit nicht rechtfertigen, und eine weitere Supranationalisierung erst recht nicht: Denn wohin soll der scheinbar niemals endende Integrationsprozess führen und warum sollten sich die europäischen Bürger darauf einlassen, wenn doch die Ziele, die man damit erreichen will, schon längst erreicht sind?

Der entscheidende Grund für die supranationale Integration ist ein anderer: er ist das frappierende Demokratiedefizit jedes Systems unabhängiger Nationalstaaten. Denn jeder Nationalstaat ist ja demokratisch nur nach innen: Er gesteht seinen Staatsbürgern gleiche Partizipationsrechte zu und hat deshalb die Legitimation, gesellschaftliche Probleme zu lösen, die die Gesamtheit seiner Staatsbürger betreffen. Die sozialen Verflechtungen aber machen an Staatsgrenzen nicht halt: Bürger verschiedener Länder machen miteinander Geschäfte, konkurrieren miteinander, verschmutzen einander Luft und Gewässer, heiraten einander und wollen an Schulen und Universitäten voneinander lernen. Dadurch werden staatenübergreifende politische Regelungen erforderlich, für die die souveränen Nationalstaaten der Vergangenheit das Völkerrecht und die Diplomatie entwickelt haben. Dieses Instrument genügte, solange die Gesellschaften verschiedener Staaten noch weitgehend abgeschottet gegeneinander waren: Wichtige politische Fragen wurden im nationalen Rahmen demokratisch entschieden – für die wenigen Probleme, die darüber hinausgingen und eine internationale Regelung verlangten, vertraute man sich einer funktionalen Elite in den Außenministerien der Welt an.

Ein Dilemma und sein Ausweg

Doch je enger sich die Gesellschaften verwoben, desto öfter zeigten sich die Probleme einer diplomatischen Entscheidungsfindung zwischen Regierungen, die jeweils nur ihrer eigenen nationalen Bevölkerung verantwortlich sind: Zum einen ist sie wenig effizient, da die einzelnen Regierungen nicht die bestmögliche Lösung für alle Bürger, sondern nur für die ihres eigenen Landes im Blick haben und deshalb oft bereit sind, als Trittbrettfahrer ihren Eigennutz auf Kosten der Gesamtheit zu steigern. Zum anderen schränkt sie die Partizipation der Bürger ein, denn die haben durch ihr Wahlrecht nur Einfluss auf die jeweils eigene Regierung – nicht auf all die anderen, die ebenfalls an den Entscheidungen beteiligt sind. Diese beiden Nachteile sind komplementär; minimiert man den einen, so verschärft sich der andere: Betont man das Recht zur demokratischen Selbstbestimmung, indem man international nur auf informelle Kooperation setzt und bei allen Entscheidungen ein Vetorecht der nationalen Parlamente beibehält, so steigt die Gefahr, dass grenzüberschreitende Probleme überhaupt keine Lösung finden. Erhöht man dagegen die Effizienz der Diplomatie, indem man im Rahmen internationaler Organisationen Entscheidungen im Mehrheitsverfahren trifft oder an spezielle Ausschüsse und Komitees delegiert, dann vermindert man damit umso mehr den Einfluss der einzelnen Bürger.

Diesem Dilemma können wir nur entkommen, indem wir auf der überstaatlichen Ebene parlamentarische Entscheidungsverfahren einführen. Nur eine supranationale Demokratie ermöglicht es, dass politische Entscheidungen durch Mehrheitsabstimmungen getroffen werden und dass trotzdem die Bürger ihren Einfluss behalten, da die Entscheidungsträger von ihnen gewählt und ihnen deshalb verantwortlich sind. Was die Bewohner eines einzelnen Staates betrifft, soll von den Bewohnern dieses Staates entschieden werden. Was aber die Bewohner aller Staaten angeht, muss von den Bewohnern aller Staaten entschieden werden – oder von einem Parlament, das diesen verantwortlich ist. Hier liegt das Verdienst der europäischen Integration und der Grund dafür, dass sie sich in künftigen Vertragsreformen fortsetzen muss, und zwar nicht in irgendeine Richtung, sondern in Richtung einer vollständigen überstaatlichen Föderation, in der eine europäische Regierung dem Europäischen Parlament und das Europäische Parlament der europäischen Bürgerschaft verantwortlich ist. Denn nur ein föderales Europa kann ein demokratisches Europa sein.

Und übrigens auch nur eine föderale Welt eine demokratische Welt.

La via da percorrere non è facile, né sicura. Ma deve essere percorsa, e lo sarà!
Altiero Spinelli/Ernesto Rossi, Manifesto di Ventotene